En bredere diskusjon omkring at det ikke fornuftig å bruke handelspolitkken til å bedrive fordelingspolitikk

At man ikke bør blande fordelingspolitikk og handelspolitikk er kanskje overraskende, men følg dette enkle resonnementet: Vil vi i noe tilfelle ønske å både subsidiere og avgiftsbelegge en bransje med like store beløp sett ut fra et fordelingsmessig hensyn? Svaret her er for alle tenkelige formål "nei." Handelspolitikk er nettopp en slik type dobbelinngripen, gitte subsidier innebærer nødvendigvis også tilsvarende høyere priser siden virkemidlene er koblet snarere enn å være uavhengige. Når det gjelder landbruket kan det tenkes at vi både ønsker å subsidiere bøndene og konsumenter med dårlig råd, men vil vil aldri direkte ønske å både subsidiere bøndene og avgiftsbelegge konsumentene (ved å for eksempel gjøre som i år - øke matprisene med 2,2 % eller 1 500 - 3 500 kr for en gjennomsnittsfamilie alt etter hvem du spør). Men det er nettopp det dagens politikk fører til. Som jeg skrev i den første delen: Det er grunnleggende to krav som må oppfylles for at et økonomisk-politisk tiltak skal kunne forsvares: at tiltaket må ha den ønskede effekt og at det ikke må finnes andre tiltak som har samme effekt og som samtidig er realøkonomisk billigere. Her finnes det andre tiltak som gir samme effekt og som er billigere: vi kan splitte opp i forbruksavgifter og produksjonsstøtte. Effektivitetstapet vil alltid bli mindre for slike tiltak enn ved å benytte handelspolitikk. Figuren under viser resonnementet:

Figuren viser et frikonkurransemarked for jordbruksprodukter der p(v) er verdensmarkedsprisen på jordbruksvarer (som historisk har vært lavere internasjonalt enn i Norge). Vi synes, for eksempel av de tre årsakene nevnt i det første innlegget, at bøndene bør subsidieres med et beløp som tilsvarer arealet av de to røde feltene. En måte å gjøre dette på er altså å gå inn i markedet og innføre toll og med det øke produsentprisen til p(0). Da kan vi like gjerne innføre et stykkprissubsidium tilsvarende det samme arealet og finansiere dette med en avgift. Men siden forbruket (k) er større enn produksjonen (x) kreves det en lavere avgift enn forskjellen mellom p(0) og p(v) for å finansiere subsidiet. En avgift lik forskjellen mellom p(a) og p(u) vil gi avgiftsinntekter lik det lyserøde, lysebrune og gule feltet. Det er nok til å dekke subsidieutbetaligene tilsvarende de to røde og de to brune feltene. Lavere avgift gir lavere effektivitetstap - det grønne feltet tilsvarer dette reduserte tapet.

I tillegg må man tenke på om det nødvendigvis er selve produksjonen vi ønsker å støtte? Er det ikke heller bøndene? I så fall vil det ikke være effektivt med direkte produksjonsstøtte, siden det mest effektive vil være tiltak rettet direkte mot målet. Om differensierte kontantoverføringer ikke er mulig kunne tenke oss støtte rettet direkte mot innsatsfaktorene bøndene eier, for eksempel arealstøtte. Da unngår vi kunstig produksjonsstimulering og inngripenen i økonomien blir mye mindre. På den måten ville vi også unngått det effektivitetstapet som tilsvares av de to brune feltene. Altså ville behovet for støtte blitt enda mindre og avgiften ville kunne settes enda lavere. Selv om vi kan være nødt til å pådra oss ineffektivitet i forbrukertilpasningen er det ikke nødvendig å forstyrre produsentenes tilpasning. Resonnementene under dette punktet er forresten for det aller meste Victor Normans, bare for å ha det klargjort.

Klimarelaterte argumenter

Dette punktet kan igjen deles opp i flere underpunkter. For det første er det noen som argumenterer med at jordbruket er blant landets verste forurensere og at det derfor ikke er noe poeng i å produsere innenlands. Flytt matproduksjonen ut, og vi kommer nærmere å oppfylle våre forpliktelser. Det siste kan kanskje stemme, men for klimaet totalt spiller det ingen rolle, maten må uansett produseres (og selv om overbefolkningens betydning for klimaet både er interessant og kanskje undervurdert er ikke det temaet her). Dernest er det argumentene om produksjon som er veldig energikrevende, spesielt produksjon som krever drivhus. Tomater dyrket i Norge forårsaker mye høyere klimagassutslipp en marokkanske tomater, også når det tas hensyn til frakt. Det finnes antageligvis ikke et eneste godt argument for å beskytte norsk tomatproduksjon. I tillegg kan knapt nevnes diverse kuriøse forslag om å få folk til å slutte å spise kjøtt, det kommer aldri til å fungere.

Så det viktigste argumentet: alt annet like vil mat som må fraktes til Norge forårsake større klimagassutslipp. Og isolert sett stemmer selvsagt dette. Og her er det igjen snakk om en markedssvikt, i og med at prisen på forurensning er null. Det har ingen kostnad for forurenser, men det har en kostnad for samfunnet. Et forpliktende internasjonalt avtaleverk er den beste måten å gjøre noe med dette på. Et tak på utslipp der utslipp må betales ved kvotekjøp og/eller avgifter ville ført til en ny likevekt der de varene som fremdeles var lønnsomme å frakte verden rundt ville bli det og de som ikke var det, ville bli produsert mer lokalt. I tillegg er det et viktig poeng at dette gjelder "alt annet like" - noe som neppe er tilfelle. Det kan være at det faktisk er bedre å frakte fisk til kutting i Kina og skipe den tilbake til Norge, selv om en korrigerer for miljøkostnader. Beviset for dette hadde man fått ved et slikt internasjonalt system, ikke ved at tusenvis av byråkrater bestemmer seg for hva som er rett og hva som er galt (i tillegg til at et slikt system selvsagt gir incentiver til utvikling av ny teknologi). For det norske landbrukets del er for eksempel slik at det er mange små bruk som ligger i spredt rundt i distriktene. Disse bidrar til mer forurensning enn store bruk som ligger mer sentralt. De må uansett ha besøk av melkebil, slakter etc. En rimelig hypotese er at større bruk vil kunne bidra til reduserte utslipp (men her er det krysseffekter og vanskelig å spå).

I tillegg har klimaendringer påvirkning på fremtidens jordbruk. Vi kan få en situasjon der den komparative ulempen det norske jordbruket har blir redusert fordi klimaet blir varmere og kanskje sågar med stabilt på våre breddegrader samtidig som det blir mer ustabilt flere andre steder i verden. Isolert sett gir det behov for færre subsidier til det norske jordbruket, men det er selvsagt ikke et argument i seg selv for å øke utslippene. Totaleffekten for verden er antageligvis negativ og uansett er utfallet såpass usikkert at det er lite rasjonelt å gamble på det.

Nord/sør-problematikken

Her menes det antageligvis forskjellen mellom rike og fattige land, den nordlige mot den sørlige halvkule eller hva man foretrekker å kalle fenomenet. Verdens handelsorganisasjon (WTO) er sentral i så måte. Den pågående Doha-runden (som er veldig på og av - mest av) spiller Norge en dobbeltrolle. Vi er for subsidier og proteksjonisme innenfor landbruket og imot innenfor fiskerier. Dette er selvsagt egoisme på høyt nivå, men innen politikkens verden skal man observere så mangt. I WTO er det mange G-grupperinger (G4, G5, G10, G20, G33, G90, you name it). Norge er en del av G10-gruppen, som består av 10 land som presser på for retten til å beholde sin proteksjonistiske jordbrukspolitikk, blant annet begrunnet i høye kostnader og ugunstige produksjonsvilkår. Selv om utviklingen mot nedbygging av handelshindre ubønnhørlig kommer til å fortsette, vil gruppen fortsette å jobbe for å få mest mulig av jordbruksstøtten sin godkjent. Systemet WTO jobber etter når det gjelder subsidier er et system med bokser: grønne, gule og røde. Støtte i den grønne boksen er lovlig, i den gule skal de trappes ned og i den røde er de forbudt. Jordbruksforhandlingene er mer kompliserte enn dette, blant annet er det konstruert en blå boks som resultat av et kompromiss. Den grønne boksen inneholder for jordbrukets del tiltak med minimale forstyrrelser for handelen, som er statsstøttet (ikke betalt gjennom høyere priser) og som ikke involverer prisstøtte. Den blå boksen omtales som "gul boks med betingelser" - betingelsene er at det finnes tiltak som reduserer forstyrrelsene. Gul støtte som også begrenser produksjonen havner også i blå boks. Fordelen for land som kan plassere støtte her er at den foreløpig ikke har noe tak på hvor hvor mye en kan bruke. Det er det derimot i gul boks, hvor resten av jordbruksstøtten havner.

Det var et lite sidespor, men det er greit å få med som en illustrasjon på hvor innfløkte jordbruksforhandlingene er. G20-gruppen i WTO er en gruppering av fattigere land (men ingen blant de aller fattigste) som krever en liberalisering av handelsreglene. Mange av disse nest fattigste landene vil tjene på en liberalisering fordi de kan være nettoeksportører av mat. Frihandel med disse landene kjemper Norge imot på jordbrukssiden. På den andre siden har vi avtaler med de minst utviklede landene (MUL). Og nettopp dette er ganske fiffig - det gir oss et påskudd for å si at vi er snille og frihandler med de aller fattigste. I virkeligheten foregår det ikke på den måten. De aller fattigste landene trenger hjelp på andre måter enn ved frihandel. De ligger for det første så langt bak oss i utvikling at de ikke klarer å utnytte muligheten de har fått. Dernest, en del av samme grunn, vil de ikke i overskuelig fremtid kunne bli nettoeksportører av mat. På toppen av det hele har vi naturligvis sikret oss en klausul som sier at avtalen kan begrenses om det går utover norske interesser. Ingen kan si at ikke dette er en strålende plan; vi stenger ute de landene som kan og vil handle med oss og slipper til de som ikke kan.

Utviklingslandene trenger antageligvis ikke bare handel eller bare bistand, de trenger en hel pakke virkemidler, deriblant handel. Ved å la dem begynne å utnytte sine komparative fortrinn innen jordbruksvarer og andre ting der vi nordboere har komparative ulemper, gir vi dem mulighet til å akkumulere kapital og dermed kunne utvikle seg videre på andre felt.

Økte matvarepriser

Mangt og meget har vært sagt om de økte matvareprisene i det siste. Karl Ove Moene, professor ved Økonomisk institutt, UiO (skulle gjerne hatt ham her), oppsummerte dette i sin spalte i DN på fredag. Kort oppsummert er det ingen grunn til å tro at matvareprisene skal gå ned igjen. Etterspørselen fra en voksende og stadig mer velstående befolkning sørger for det. Som tidligere nevnt er noen fattige land nettoeksportører av mat og disse vil i utgangspunktet tjene på høyere priser, vil land der en stor del av jorda er på noen få personers hender bli mer ulike siden gevinsten av høyere priser til slutt tilsvarer eieren av jorda. Altså er det fordelingen av jord heller enn markedet som har skylden. Videre:

Å prøve å bekjempe fattigdom og inntektsulikhet ved å regulere prisen på mat, kan gjøre ondt verre. Siden lavere matvarepriser gir lavere produksjon, kan prisreguleringen forsterke problemet som den skulle avskaffe. Lave priser på jordbruksvarer (og høye priser på industrivarer) har dessuten lenge ruinert utviklingslandene. Høyere matvarepriser kan gi en positiv utvikling dersom en lykkes med å innføre ordninger som forhindrer at de fattige blir ruinert av at maten blir dyrere. Utfordringen er å finne gode ordninger som støtter dem som rammes av økte levekostnader, men som ikke stimulerer til lavere matproduksjon. I tillegg til å omfordele jord dreier det seg om å etablere sosiale omfordelings- og forsikringsordninger for de fattige. De samlete utgiftene til slike velferdsstatslignende ordninger i utviklingsland ville vært langt lavere enn kostnadene ved å holde jordbruksprisene nede.

Har du spørsmål, kommentarer, tips eller ser noen feil, bruk kommentarfeltet under.

Først litt fakta: Nordmenn betaler hvert år over 20 milliarder i jordbrukssubsidier, det vil si i snitt cirka 320 000 kroner per årsverk. I 2002 ble det beregnet at en gjennomsnittsfamilie årlig betalte 20 000 i støtte til bøndene over skatteseddelen og gjennom høye priser. Gjennomsnittstollen på jordbruksvarer var i fjor 137,6 %. Det kan høres overraskende lavt ut, men tollsatsene varierer fra 0 % på bomull til 624 % på dyreprodukter [1]. Vi har verdens høyeste toll på jordbruksvarer og vi har størst andel varer med tollsats over 100 %. Den årlige jordbruksstøtten er nok til finansiere landets barnehager, bistanden eller folketrydens helsedel. Tabellen under viser sammensetningen av støtten for årene 1998-2004 (hentet fra Økonomisk Forum 1/2006). Statsstøtten er den delen som betales via skatteseddelen over statsbudsjettet. Skjermingsstøtten er det vi betaler i form av for høye priser. I praksis er denne støtten en regressiv skatt, det vil si at den effektive skattesatsen blir høyere dess fattigere du er, fordi man bruker en relativt mindre del av inntekten på mat dess rikere man blir. Dette burde forarge begge sider av det politiske spekteret, men det ser ikke ut som om noen har hengt seg nevneverdig opp i det.

Ikke noe av dette er i seg selv argumenter for å legge ned det norske jordbruket, og krisemaksimeringen som til tider spres fra spesielt Bondelaget virker ofte både veldig unødvendig og smålig. Det finnes flere gode grunner til å opprettholde aktivitet i jordbruks-Norge sett fra et økonomisk ståsted. Det grunnleggende er at det generelt er to krav som må oppfylles for at et økonomisk-politisk tiltak skal kunne forsvares: at tiltaket må ha den ønskede effekt og at det ikke må finnes andre tiltak som har samme effekt og som samtidig er realøkonomisk billigere. Dette kan kanskje høres banalt ut, men faktum er at handelspolitikk, det være seg toll eller andre virkemidler, aldri vil kunne tilfredsstille det andre kravet. Det finnes en fundamental markedssvikt som fører til at jordbruket ikke belønnes for fellesgodene som skapes (gjennom såkalte eksterne virkninger eller eksternaliteter). Teorien sier som følger: Dersom vi trenger skatter eller avgifter (som i seg selv alltid fører til effektivitetstap) for å realisere fellesgoder vi ønsker oss, vil vi likevel ønske å ha full effektivitet på produksjonssiden av økonomien. Hensynet til inntektsfordelingen legges under skattepoltikken, mens vi altså ønsker mest mulig effektiv ressursutnyttelse i selve produksjonen [2]. Det er dermed ikke fornuftig å bruke handelspolitkken til å bedrive fordelingspolitikk.

Ifølge professor Rolf Jens Brustad (NHH) finnes det tre vanlige argumenter for å opprettholde jordbruksstøtten. Hver av disse har selvsagt også sine innvendinger:

- Matvaresikkerhet, i tilfelle en krisesituasjon. Dette vil dog ikke si at vi må produsere i dag som om det var en krise. Som overalt ellers kan også jordbruket omstille seg, derfor er det behov for mye mindre ressurser enn nå for å opprettholde et visst kunnskapsnivå og jord som kan brukes til åkerdrift.

- Et velholdt kulturlandskap, som har verdi både for folk flest og for turistnæringen. I visse deler av landet kan det sågar føre til at nettoeffekten jordbruk-turisme blir negativ om man fjerner jordbruket, men dette kan kanskje i større grad gjøres av lokale bedrifter og myndigheter. Man kan også spørre seg hvor mye man skal bruke på statsansatte gartnere, som selvsagt går på bekostning av leger, lærere, politi og alt annet vi har for lite av.

- Hensynet til bosettingsmønsteret. Dagens rådende politkk er at det er verdifullt å opprettholde spredt bosetning på tross av kostnaden som er forbundet ved det (her er det viktig å være obs på at mye, kanskje det meste, av støtten går til områder som ikke er definert som "distrikter"). Dog er den samfunnsøkonomisk mest effektive måten å sikre denne bosettingen på å enten gi generell inntektsstøtte til alle innbyggerne eller generelle lønnssubsidier til all næringsvirksomhet i området. På denne måten sikrer man likebehandling og man minimerer forstyrrelsene i økonomien. Så kan man selvsagt spørre seg om velgerne hadde akseptert dette.

Det som er problemet med dagens jordbruksstøtte er at den er helt feil innrettet. Den er lite målrettet sett i forhold til de tre fellesgodene nevnt over. Det gjør i seg selv at den samlede støtten er for høy. Professor Brunstad sa i fjor at den kunne vært 10 milliarder og vi ville likevel hatt en god situasjon. Vi ville hatt 30 000 færre bønder, men vi ville spart mye penger og fremdeles kunne overholde målene som fremholdes som viktige. Et eksempel på gal støtte er støtte som er avhengig av produksjonskvantum. Når politikken i seg selv fører til overproduksjon sier det seg selv at slik støtte er gode penger rett ut vinduet. Et annet eksempel er landbruksminister Riis-Johansens favorisering av småbruk på bekostning av større bruk og samdrift. Dette fører til at man ikke får utnyttet stordriftsfordeler og på den måten også kaster penger ut vinduet.

Hva er så alternativet? Det finnes to hovedstrategier:

- En effektiviseringsstrategi som går ut på å opprattholde dagens produksjonivå samtidig som man minimerer kostnadene.

- En fellesgodestrategi hvor man premierer positive eksternaliteter jordbruket gir. En slik støtte tar bedre vare på utkantjordbruket og er mer miljøvennlig enn effektiviseringsstategien.

Så er det selvsagt mulig å kombinere disse. Vi kan se for oss en effektiviseringsstategi på de store gårdene på Romerike og Jæren, og en fellesgodestrategi på Vestlandet forøvrig. Det vil spare nordmenn for store penger samtidig som det hadde frigjort arbeidskraft. I tillegg ville antageligvis WTO sett med blidere øyne på en slik form for støtte, noe som vil være fordelaktig for Norge.

Man kan spekulere i hvorfor bøndene tilsynelatende har så mye makt. Gary Beckers teori er at det er mye enklere for en liten gruppe enn for en stor å skaffe seg penger på bekostning av andre fordi de store subsidiene som skal tilfalle den lille gruppen (bøndene) blir smurt tynt utover en stor gruppe (forbrukere/skattebetalere) som dermed ikke merker effekten i samme grad. Richard Posner er enig og mener også at subsidiene bør avskaffes fullstendig i USA. Dette fordi bøndene kan sikre seg gjennom å kjøpe futures eller forward-kontrakter [3]. Argumenter som at det tar tid før nye avlinger vokser frem og at omstilling generelt tar tid er dermed irrelevante. Dette er ikke en argumentasjon som er brukt i Norge. Posner sier heller ikke noe om eksterne effekter, men de er nok i stor grad ulike mellom USA og Norge. For vår egen del er det også helt tydelig at det er en del byråkrater som har egeninteresse i å opprettholde jordbruket, det er det enorme (og stadig økende) jordbruksbyråkratiet som sysselsetter dem. I tillegg hjelpes bøndene av en fundamental informasjonssvikt: mens mange nordmenn i undersøkelser sier at de er villige til å betale mer for norsk mat har de ikke peiling på hvor store overføringer den gjennomsnittlige bonden får. Det er klart at de to siste faktorene styrker bøndenes makt ytterligere.

I tillegg er det selvsagt viktig å legge seg på minne hva som skjer innenfor Verdens handelsorganisasjon (WTO). Det er en trend at støtten til de innenlandske jordbruk stadig må kuttes. Disse kuttene kommer til å tvinge seg på også for Norges del. Spørsmålet er om noen er seg sitt ansvar bevisst og gjør det beste ut av det eller om ting kommer til å skure frem til systemet møter veggen?

Har du spørsmål, kommentarer, tips eller ser noen feil, bruk kommentarfeltet under.

En utdypning av noen av temaene finnes i et oppfølgingsinnlegg her.

Figur som viser produsentstøtte som andel av det jordbruket brutto tar inn (kilde: OECD)

[1] Direkte oversatt fra WTOs betegnelse "Animal Products".

[2] Dette er det såkalte Diamond-Mirrlees-resultatet. Forutsetningene er naturligvis ikke oppfylte i streng forstand, men i såpass rimelig grad at innsikten kan brukes.

[3] En forwardkontrakt er en avtale mellom to parter om å kjøpe eller selge korn, kjøtt eller lignende på et bestemt tidspunkt i fremtiden. Futures er standardiserte forwardkontrakter som handles på børs.

Relevante lenker:

Rolf Jens Brunstad - Jordbruket må reformeres

Intervju med Ivar Gaasland: WTO-avtalen vil gi økt kjøpekraft

Intervju med Rolf Jens Brunstad: Bønder blir gartnere

Iskwew: Vås fra Lundteigen

Statistisk sentralbyrå: Totalrekneskap for jordbruket

Richard Posner - The Outlandish Farm Subsidies

Gary Becker - Farm Subsidies and Farm Taxes

Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning: Budsjettnemda for jordbruket

Intervju med Norman Aanesland: Kutt støtten til jordbruket

Dagbladet Magasinet: Slik beholder vi landbruket - uten å ramme de fattige

Elin Ørjasæter - Bøndene må splittes

Elin Ørjasæter - Mer penger og fortsatt krise

Torbjørn Røe Isaksen - Politikerne kveler landbruket

Per Valebrokk - Skammelig bondeargument

NA24 - Ingen grunn til lønnshopp for bøndene

Nationen: Byråkrat-boom i landbruket

OECD: Producer and Consumer Support Estimates

WTO Statistiscs Database